¿QUÉ ES PARTICIPACIÓN CIUDADANA?
Por participación ciudadana se entiende al involucramiento activo de la población de un determinado espacio territorial, a través de las diversas representaciones sociales o de organizaciones sociales, gremiales, profesionales, empresariales, ambientales, culturales, de género, étnicos o de grupos de edades y de organizaciones cívicas en general que no son parte de ninguna instancia institucional del gobierno central y/o local.
Este involucramiento se expresa a través opiniones, cuestionamientos, críticas y aportes constructivos, que se gestan a partir de sus respectivas visiones, saberes, aspiraciones y/o intereses, con respecto a propuestas elaboradas inicialmente por una institución del gobierno, incorpora o puede incluir al conjunto de instituciones de los diferentes niveles de gobierno (central y local) con responsabilidad en la gestión del territorio en sentido amplio.
En función de lo anterior, la participación ciudadana en los procesos de planificación u ordenamiento del territorio, es la interacción activa entre las instancias organizadas de la población o sociedad civil y las instituciones públicas responsables del ordenamiento territorial en el nivel local (Municipalidad), orientada a generar consensos en función del interés general.
El alcance de la participación ciudadana se refiere a la incorporación de las diversas formas de organización de la sociedad civil orientadas a la búsqueda de resultados en beneficio de todos. De allí que ésta deberá ser lo más incluyente posible y evitar las exclusiones, principalmente de las que aluden a razones ideológicas, identificación política o pertenencia a partido político, creencia religiosa, diferencias sociales o socioeconómicas, de género, de edades, orientación sexual o de cualquier otra. Con ello se busca que la participación no sea complaciente o tienda a rechazar la participación crítica, contestaría o cuestionadora.
La participación ciudadana en los temas urbanos, en especial los que atañen a la ciudad, se entienden como eventos que finalmente van a generar efectos sobre las condiciones y la calidad de vida de sus habitantes.
Estos procesos implican la interrelación de al menos en 2 dimensiones. Una interna que atañe a la instancia técnica e institucional que orienta y dirige la intervención, y otra externa, constituida por el conjunto de actores sociales, donde convergen los saberes y los intereses públicos, pero también los privados, los de la sociedad civil en general y los de las comunidades específicas, las que en el marco de sus necesidades y aspiraciones dialécticamente contradictorias, pueden generar conflictos, cuya resolución implica la construcción de consensos facilitados.
Los conflictos son elementos objetivos inherentes a los procesos de intervención de la gestión urbana o del territorio, en virtud de lo cual es necesario aplicar herramientas metodológicas y técnicas que sirvan para informar, divulgar, facilitar y negociar con los actores involucrados para finalmente obtener acuerdos sobre la base del consenso.
Una participación amplia, empezando por una amplia convocatoria, se orientará a garantizar el éxito de los productos finales del proceso de planificación. Este es un criterio que tiende a minimizar las críticas y a legitimar todo el proceso.
Marco Legal de la Participación Ciudadana en Panamá
La primera norma jurídica en el país que establece y regula la participación ciudadana en la gestión pública en general, es la que se consigna en la ley 6 de 22 de febrero de 2002, que dicta normas para la transparencia en la gestión pública, establece la acción de Hábeas Data y otras disposiciones.
Las normas específicas relacionadas con la participación ciudadana son las que están contenidas en los artículos 24 y 25 de la referida ley 6, cuyo texto dice:
“Artículo 24: Las instituciones del Estado en el ámbito nacional y local, tendrán la obligación de permitir la participación de los ciudadanos en todos los actos de la administración pública que puedan afectar los intereses y derechos de grupos de ciudadanos, mediante las modalidades de participación ciudadana que al efecto establece la presente Ley. Estos actos son, entre otros, los relativos a construcción de ‘infraestructuras, tasas, de valorización, zonificación y fijación de tarifas y tasas por servicios” (Asamblea Legislativa, 2002).
“Artículo 25: Sin perjuicio de las contempladas en otras leyes, se establece como modalidades de participación ciudadana en los actos de la administración pública, las siguientes:
1) Consulta Pública: Consiste en el acto mediante el cual la entidad estatal pone a disposición del público en general información base sobre un tema específico y solicita opiniones, propuestas o sugerencias, de los ciudadanos y/o de organizaciones sociales.
2) Audiencia Pública: Similar a la consulta pública, excepto que el acto de recibir, opiniones, sugerencias o propuestas se hace de forma personal ante la autoridad que corresponda, de acuerdo con el tema que se trate.
3) Foros o talleres: Reunión selectiva o pública de actores relevantes o afectados junto con la autoridad competente que permita el conocimiento profundo sobre un tema o sirva de mecanismo de obtención de consenso o resolución de conflictos.
4) Participación directa en Instancias Institucionales: Actuación de ciudadanos o representantes de organizaciones sociales en las instituciones públicas de consulta o tomar de decisiones específicas” (Ídem).
“Parágrafo: Las instituciones de la administración pública están obligadas a publicar, antes de la celebración de cualesquiera de los actos administrativos sujetos a participación ciudadana, la modalidad de participación ciudadana que adoptará en cumplimiento del presente artículo” (Ídem).
La participación ciudadana desde la perspectiva de la ley 6 de 2002 evidencia ser una formalidad promovida en el marco de las exigencias internacionales sobre transparencia de la gestión pública. La importancia de esta ley es que incorpora el tema de la zonificación como una de aspectos que deben realizarse con alguna forma de participación ciudadana.
No obstante, a partir de esta ley, otras legislaciones, particularmente las relativas a la planificación y el desarrollo del territorio, incorporan normas específicas sobre participación ciudadana. Es el caso de la Ley 6 de 1 de febrero de 2006, que reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano y dicta otras disposiciones. El artículo 35 dispone lo siguiente: “Las autoridades urbanísticas cuyos actos afecten los intereses o derechos de grupos de ciudadanos, quedan obligadas a permitir su participación a través de representantes idóneos, con el propósito de promover la concertación de los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante las modalidades de participación ciudadana que establece la Ley 6 de 2002 y conforme a la reglamentación de la presente Ley”.
Una de las limitaciones que tenía la legislación vigente en materia de participación es que las opiniones, propuestas o sugerencias de los ciudadanos no eran de obligatoria incorporación en los proyectos o actos de la gestión pública; es decir, no eran vinculantes.
Con relación a la obligatoriedad de incorporar los aportes de la participación ciudadana en las propuestas de proyectos de la gestión pública, se aprobó la ley 14 de abril de 2015, que modifica el artículo 26 de la ley 6 de 2006. Este artículo establece un conjunto de requisitos indispensables para los cambios o modificaciones de zonificación o uso de suelo, entre los que figura el haber realizado “… una consulta pública, la cual se llevará a cabo en la comunidad que será afectada, bajo la coordinación de la junta comunal y en horario en el que la comunidad tenga la capacidad de participar y expresar su opinión. El resultado de esta consulta será vinculante, por lo menos, en uno de los votos que emitirán los representantes de la sociedad civil ante la Junta de Planificación Municipal”.
Esta y otras materias sobre este asunto fueron reglamentadas mediante Acuerdo Municipal de Panamá No.137 de 22 de septiembre de 2015 que dicta el procedimiento para el trámite de las solicitudes de cambios o modificaciones a los planes de ordenamiento territorial para el desarrollo urbano del distrito de Panamá.
¿Cuándo ocurre Participación Ciudadana en la Alcaldía de Panamá?
En la Dirección de Planificación Urbana de la Alcaldía de Panamá, la participación ciudadana se realiza en dos tipos de procesos, a saber:
1) Los cambios o modificaciones a los planes de ordenamiento territorial (conocidos como cambios de zonificación o usos de suelo), definidas en la ley 14 de abril de 2015 y reglamentadas por el Acuerdo Municipal 137 de 22 de septiembre de 2015. Estas consultas se realizan en coordinación con las Juntas Comunales, como parte de los requisitos requeridos por la Junta de Planificación Municipal para emitir concepto en torno a las solicitudes de modificaciones presentadas por los promotores de desarrollos urbanísticos.
2) La elaboración del Plan Local de Ordenamiento Territorial (POT) a nivel del distrito y/o los planes parciales de ordenamiento territorial (PPOT) a nivel de corregimiento y/o grupo de corregimientos; de acuerdo con lo dispuesto en la materia en el artículo 35 de la ley 6 de 2006 que reglamenta el ordenamiento territorial. Este proceso incluyen los proyectos intervención y gestión del espacio público.